疫情或影响普惠性幼儿园覆盖率 多地逆势增加学前教育财政投入

疫情造成各地财政歉收，但地方政府对学前教育的投入却有增无减。

4月1日，杭州市印发《发展学前教育第三轮行动计划的通知》指出，学前教育预算内生均日常公用经费标准达到当地小学生均标准，并确保覆盖到各级各类普惠性幼儿园。

3月31日，上海市发布《关于推进学前教育深化改革规范发展的实施意见》指出，以提供普惠性学前教育服务的衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策。

山东省财政厅3月26日公布今年安排学前教育奖补资金7亿元，比上年增加2.5亿元，增长56%。

南京市发改委相关负责人今年初表示，将逐步提高未纳入财政预算管理的集体园、国有企事业单位办园和民办惠民园生均经费财政补助标准。

北京师范大学经济与工商管理学院教授袁连生认为，要解决“入园贵”“入园难”问题，应该建立以财政投入为主、家庭合理分担的投入体制，财政投入应占全部学前教育经费的70%以上。

3月27日召开的中共中央政治局会议指出，要加快释放国内市场需求。扩大居民消费，合理增加公共消费。有专家认为，在现实经济生活中，文化教育、卫生保健、环境保护等方面的物质消耗，均属公共消费范畴。加大对包括学前教育在内的教育领域的财政投入，让公众享受到普惠性学前教育，居民部门就会大量替换出用于教育的支出，并将其转化为其他方面的消费。

满足普惠性幼儿园目标

各地加大学前教育投入，除了合理增加公共消费，还有一个迫在眉睫的原因。

2018年11月7日印发的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出，到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)达到80%。

为了达到这个目标，势必需要增加财政投入，而一些经济发达地区提出了更高的目标。

上海市上述实施意见提出，到2020年，符合条件、有入园需求的常住人口适龄幼儿学前三年毛入园率达到99%。杭州市上述通知则提出，到2023年，全市学前3年户籍儿童入园率保持在99%以上，全市普惠性幼儿园在园幼儿人数占在园幼儿总数比例保持在90%以上。

“所谓普惠性幼儿园，就是说办学成本不能降低。否则教育质量可能下降，收费水平又要下降，这就意味着必须要加大政府投入。”袁连生告诉21世纪经济报道。

以往，我国学前教育成本分担结构中，财政性经费占比过低，家长和社会承担了大部分办学成本。

数据显示，2010年全国财政性学前教育经费为244.4亿元，占全部学前教育经费的33.6%。2016年全国财政性学前教育经费为1326.1亿元，占全部学前教育经费的47.3%。

袁连生认为，由于前些年存在大量的未注册幼儿园，因此实际的学前教育总经费大于统计数据，因此近几年财政性学前教育经费占全部学前教育经费的实际比例可能不高于45%。

相反，一些发达国家学前教育投入的趋势是财政投入比例普遍在提高，实行免费学前教育的国家在增多。日本在2019年10月开始实行3-5岁全免费。

袁连生认为，为了实现80%的普惠性幼儿园覆盖率，财政投入应占全部学前教育经费的70%以上。

一些经济发达地区能够达到这个标准。北京市一所一级一类普惠性民办幼儿园的园长告诉记者，该园每名儿童每月收取750元学费，每月每名儿童得到的市区两级财政补贴为1500元，再加上一些专项财政补贴，财政经费占比能够达到70%。

但在另一些地区，情况则不容乐观。

财政经费为何吃紧

近日出版的《改革内参》刊发的一份研究报告称，要想实现“2020年普惠性幼儿园覆盖率达到80%”这一目标，需要在2018年基数上将18.35万所民办园中的15万所转为普惠园，而影响这一目标面临最为关键的问题，是财政性幼儿教育经费投入不足。

中国民办教育协会原副会长杨志彬近日向媒体介绍，对普惠性民办幼儿园财政补助不到位的情况在全国很多地方都存在。

袁连生也担心，疫情导致各地财政收入出现减收，2020年普惠性幼儿园覆盖率达到80%的目标难以完成。

2月18日，教育部颁布了《县域学前教育普及普惠督导评估办法》，对于评估的三个硬指标：学前三年毛入园率达到85%、公办园和普惠性民办园在园幼儿占比达到80%、公办园在园幼儿占比达到50%，评估办法规定为到2030年分期分批完成。

对普惠性民办幼儿园财政补助不到位的原因，与学前教育财政经费结构不合理有关。

中国教育科学研究院研究员储朝晖介绍，2018年全国学前教育经费仅占全部财政性教育经费的4%多一点，且地域分布不均，北京、上海高于9%，全国大部分地区都低于4%，一些地区仅有2%。

这充分体现出，学前教育是目前教育发展的短板，财政对学前教育的投入，远远落后于对义务教育、高等教育的投入。袁连生认为，这一比例应提升至9%以上，或提升至占GDP的0.4%以上。

各级财政对学前教育的投入结构也不合理。据财政部网站公布的数据，2016-2018年，中央对地方学前教育财政转移支付资金每年保持在149亿元，2018年占全国财政性学前教育经费的比例约为9%。

正是因为中央财政投入较低，导致各地普惠性民办幼儿园能否及时得到财政补贴，得到多少财政补贴，取决于当地财政状况。

而在省级以下财政的投入结构中，很多省级政府的学前教育投入比中央投入还低。第一人口大省广东省，2018年省级学前教育专项资金5.75亿元，不到该省2017年全部学前教育财政性经费的7%。第二人口大省山东省，2011年到2017年省级财政学前教育专项资金总共只有13.4亿元，2017年省级学前教育投入只占全省财政性学前教育经费的4%。

山东省今年已“奋起直追”，近日公布今年安排学前教育奖补资金7亿元，比上年增加2.5亿元，增长56%。

关键在于加大财政投入

如今，这些地方逆势增加的财政经费，都用在什么地方？

一个当务之急是用于新增学位，毕竟目前处于“全面二孩”后的生育小高峰，大中城市面临学位缺口。

杭州市上述实施意见提出，对区、县(市)新增幼儿园按规定的办园规模给予一次性每班4万元定额补助。中山市4月8日结束了《学前教育补助资金管理办法(征求意见稿)》的公开征求意见，这份管理办法中提出，对2020-2023年期间新增的公办园按每班15万元给予一次性开办经费补助，对回收民办园改办为公办园的按每班10万元给予一次性经费补助。

可以发现，更多的财政补贴还是在流向公办幼儿园。

“但公办园并不等于普惠园，因为有些公办园并不面向大众，有些财政投入很少的公办园收费很高。”袁连生说。

广州市教育研究院教育发展研究室副研究员刘霞对广州市123所幼儿园的调查显示，2018年，教育部门举办的公办幼儿园平均可以得到26917元生均财政拨款，而其他类型的公办幼儿园平均只能得到3647元生均财政拨款，两者相差悬殊。当然，普惠性民办幼儿园得到的生均财政拨款只有2983元。

对民办幼儿园投资人来说，仍面临着亏损的风险。上述北京民办幼儿园园长告诉记者，“我们这所幼儿园的硬件建设成本在1000万元左右，转为普惠园后，虽然享受财政补贴，但也仅够维持运营，如果加入前期投入还是亏损的。”

“一些地方已经出现了政府高价收购民办园转变成公办园，强制民办园成为普惠园，引起民办园举办者抱怨的现象。”袁连生告诉21世纪经济报道。

也就是说，如果仅要求降低收费而不加大财政投入，已经认定为普惠园的民办园也可能要么降低质量，要么无法维持关闭停业，减少学前教育供给，出现类似医疗领域“平价药断档”现象，不但解决不了“入园贵”问题，反而加大“入园难”问题。

上述北京民办幼儿园园长也告诉记者，“集团内一所建在某高档楼盘的幼儿园，按照政策要转为普惠性幼儿园，但需要取消各种培训课程，家长们集体表示反对，因为他们对幼儿园收费并不敏感，反而更在意教育质量。”

事实上，多年以前各地已开始采取公建民营形式，开展政府购买学前教育服务，即政府无偿划拨土地，出资兴建幼儿园，委托具有办园资质的社会团体、社会机构或个人管理运营。

“现在小区配套幼儿园的房产所有权就属于教委，教委免房租交给民办幼儿园开办普惠园，这类幼儿园的运营状况就很好。”上述园长说。

“扩大普惠性幼儿园的关键是加大财政投入，特别是加大对民办幼儿园的财政投入，使接受财政投入的民办幼儿园大大降低收费水平，提高保育教育质量。”袁连生说。